长城内外是故乡
——检察公益诉讼助力长城保护系列报道之破题篇
编者按 长城是中华民族的重要象征。2019年8月20日，习近平总书记在嘉峪关听取长城保护情况介绍时强调，要做好长城文化价值发掘和文物遗产传承保护工作。近年来，长城保护“朋友圈”里，一抹检察蓝悄然融入。即日起，本报推出“检察公益诉讼助力长城保护系列报道”，对公益诉讼在长城保护领域开展状况作一全景梳理和立体呈现。
“每次来大红泉堡，我们车上都得备一把铁锹。”
嘉峪关关城西南40多公里处，是险峻的祁连山口。大红泉堡，是守护这个隘口的明代军堡。茫茫戈壁滩，路在有无间。2021年9月14日，记者随同甘肃省嘉峪关市检察院第六检察部主任师占龙穿越戈壁，回访一位叫老安的“奇人”。
“钉子户”当了文保员
眼前的古堡，是一个夯土的墙圈，远处山坡上矗立着一座烽火台。岁月侵蚀已让它们残缺不全，但收拾得干净整洁，防护栏很牢固，“全国重点文物保护单位”的标志碑也十分醒目。
与文物保护员仔细查看古堡情况后，我们一起来到老安的新家，大家又聊起一年多来这里的变化。
时间回溯到2020年4月14日。在甘肃省检察院部署开展的“国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动”中，嘉峪关市检察院发现，偏远荒凉的大红泉堡被人为占用、居住、饲养牲畜，文物安全和环境风貌受到严重破坏。
占用古堡的人，就是老安。老安，原籍河北，50多岁，年轻时来甘肃打工。从1998年起，老安就在大红泉堡里“安营扎寨”了：他建起羊圈、房屋，安装风力发电设备，用石块修补城墙残缺部位，与家人在古堡内生活。2006年，《长城保护条例》颁布实施，大红泉堡被纳入全国重点文物保护单位。这些年，当地文物部门做过老安的工作，要他搬离古堡。可老安一直没走，成了古堡里的“钉子户”。
这是个“历史遗留问题”，怎么办？检察官认为，对于堡内违法情形，嘉峪关丝路（长城）文化研究院（下称研究院）未依法履行日常管理保护职责，嘉峪关市文化和旅游局（下称文旅局）也未采取有效监管措施。2020年6月16日，嘉峪关市检察院向文旅局发出督促履职的公益诉讼诉前检察建议。
随后，检察官与文旅局、研究院的工作人员一道，先后7次来到大红泉堡，与老安反复沟通。2020年6月23日，老安终于同意搬迁并签订了整改承诺书。接下来，检察院、文旅局、研究院又协助老安在大红泉堡附近修建了住房。同年8月，检察院收到文旅局书面回复：整改工作已基本完成。
2021年，乔迁新居、继续在附近养羊的老安被聘为大红泉堡文物保护员。如今，“大红泉老安”也出名了，他告诉记者，时不时还有人远涉戈壁，慕名来访……
数十年的难题，就这样顺利化解了。但对师占龙来说，其中的艰辛如鱼饮水：“一开始，我们见到谁都得先介绍检察公益诉讼是怎么回事，做什么，怎么做，就像作文里的‘破题’；然后是第二题：争取有关部门和当事人的理解、支持；第三题，就是参与进来，一起解决问题。”
嘉峪关市文旅局共收到3份有关长城保护的检察建议，目前均已整改到位。
“这个过程不仅消除了长城的顽疾，更让我们深刻体会到，检察公益诉讼与行政执法在目标上是一致的，公益诉讼既是监督，也是助力，是实现行政机关、司法机关、社会公益多赢共赢的有效途径。”嘉峪关市文旅局副局长李进贤感慨道。
“我们已经约谈了有关经营单位，现在，游客乘直升机俯瞰长城、影响关城风貌的游览项目已经叫停。”
配合融洽了，沟通也热络起来。在嘉峪关关城，当地长城保护研究所所长张斌一边介绍长城保护举措，一边向甘肃省检察院检察官雷晓媛交流相关问题的整改情况。
检察官成了好朋友
李文俊，甘肃省武威市凉州区长城镇五墩村的村支书，他还有一个身份：长城保护员。他每周都要将自己负责的长城段巡查一遍，把最新状况及时上报。
武威市文体广电和旅游局党组成员、二级调研员王树华告诉记者，像李文俊这样的长城保护员，在武威有226名，目前，武威市已初步建立起包括文物部门、长城沿线乡镇政府、村组、长城保护员在内的四级长城保护责任体系。
严密的保护网得以建立，得益于甘肃省检察机关的一次“集中发力”。这次“集中发力”，用甘肃省检察院检察长朱玉的话说，是法律监督与新闻监督的成功结合。
2019年12月，有媒体刊发一篇报道，反映了凉州区存在长城成为当地村民宅院墙、圈舍墙和人行道，长城墙体被村落和农田包围等情形。
根据这条线索，2020年6月23日，甘肃省检察院正式立案长城保护行政公益诉讼监督案，并成立由检察长朱玉担任主办检察官，第八检察部、检察技术信息处、警务处等部门干警组成的专案组，对省内14地28处长城遗存进行现场调查。
针对调查发现的问题，甘肃省检察院主动与武威市、定西市政府和甘肃省文物局磋商沟通，听取意见建议。接下来，省检察院三位副检察长分别带队，向三家单位宣告送达检察建议书，并深入长城沿线实地调研。几个月后，检察建议指出的问题全部得到了解决。同时，甘肃省检察院还指导该省各地检察机关对长城文物保护问题进行系统、全面的检察监督。截至目前，甘肃省检察机关已发出有关长城保护的检察建议111份。
在五墩村，记者看到，曾被媒体曝光的长城段，违法建筑已全部拆除，城墙两侧的农田已后退5米，5米之外，是新架设起来的长城防护围栏。
离开武威时，王树华又建议我们走访了位于天祝县的乌鞘岭段长城。这里是河西走廊最东端，明长城与汉代壕堑在高山并行。天祝县长城保护站站长刘奎说，他们每季度都会对重点长城段落进行全面巡查，还聘请了当地牧民担任长城保护员；此外，乌鞘岭段长城围栏工程设计方案也已获省文物局批准。
“办案中，我们秉持双赢多赢共赢理念，争取有关行政部门、地方政府和当地人民群众的理解、支持和配合，真正形成了合力。”谈到公益诉讼在长城保护领域的“破题”诀窍，朱玉这样告诉记者。
“通过几次合作，我和不少检察官都成了好朋友。检察官还找我借阅了不少文物考古方面的书，他们都快成文保专家了！”甘肃省文物局调研员梁建宏一席话，既道出了文物工作者对检察官的亲近感，也透露出检察公益诉讼工作的细致与辛劳。
清水营的影视基地拆掉了
“长城内外是故乡。”走访西部长城，我们对这句话有了更直观的认知。
千百年来，长城已与沿线农牧民生产、生活水乳交融于一体；这些年，西部风光备受影视制作者青睐，又让长城保护面临新挑战。如何在厘清保护边界的同时，让人与长城相互滋养，是长城保护中的难点，也是公益诉讼的又一待破之题。
宁夏回族自治区灵武市宁东镇清水营村，有座清水营城址，为省级文保单位。自2008年起，多个影视剧组在这里拍摄。
2016年，宁东镇政府未经文物行政部门审批，由某影视公司在清水营保护范围和建设控制地带内，开工搭建了一座木质影视拍摄基地。施工方在清水营墙体上以打孔方式搭建拍摄场景，给城址造成严重损坏。2019年10月，灵武市文物部门向宁东镇发出了责令整改通知书。
2020年8月初，检察官在履职中发现，清水营的影视基地并未拆除，墙角还遗留着大量建筑垃圾。同年8月18日，灵武市检察院向宁东镇政府、灵武市文化旅游广电局发出诉前检察建议，要求切实整改影响文物安全和有碍清水营环境的行为，恢复城址历史风貌。不久后，检察院收到书面回复，违法搭建的影视基地已基本拆除。
线索发现之后的一系列办案、整改环节，承办检察官马赞一直参与其中。谈到该案办理中的难点，马赞深有感触：“最难的，就是说服清水营村干部和群众同意拆除。因为村子和城址紧密相连，这个影视基地也成了村里的一条‘财路’。”为此，灵武市检察院还联合市文旅局、宁东镇政府、村干部召开现场会，邀请专家前来说服论证。
“村民的工作做通了，影视基地也拆了。下一步，如何处理好清水营开发和保护之间的关系，让长城资源得到合理利用，有关专家还在进一步论证之中。”马赞说。
●小贴士
长城
@长城是中国古代的军事防御工事，具体包括墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等设施
@我国历史上许多朝代都曾修筑长城，建造时间跨越2000余年，其中几个建造高峰期出现在战国、秦代、汉代、南北朝、金代和明代
@目前境内已认定的历代长城总长度为21196.18千米，分布于我国15个省、自治区、直辖市，其中保存状况较好的仅占12.3%，有51.2%仅存痕迹或已消失
@1961年，长城成为第一批全国重点文物保护单位，1987年被列入世界文化遗产名录
@2019年1月，文化和旅游部、国家文物局联合印发《长城保护总体规划》
@2021年8月，国家文化公园建设工作领导小组印发《长城国家文化公园建设保护规划》
检察公益诉讼
@2014年10月，党的十八届四中全会决定：探索建立检察机关提起公益诉讼制度
@2015年7月2日，检察机关提起公益诉讼改革试点工作启动；2017年7月1日，检察机关提起公益诉讼制度全面实施
@2019年10月，党的十九届四中全会决定：拓展公益诉讼案件范围
@2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，探索办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法
@2021年7月1日，《人民检察院公益诉讼办案规则》施行
@截至2021年11月，26个省级人大常委会已作出加强检察公益诉讼工作的专项决定，20个省区市将文物和文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围
纵深之处有花香
——检察公益诉讼助力长城保护系列报道之深化篇
“功能损失费、惩罚性赔偿金、鉴定费用，全部足额支付到位。”
日前，河北省保定市检察院第八检察部主任赵昊宏给记者发来一条微信。这条“超简”信息需要注释：案子，是前不久保定市检察院提起的“全国首例长城保护民事公益诉讼案”；足额到位的，是一审法院判令被告赔偿的林地生态环境功能损失费52.8万余元，破坏生态惩罚性赔偿金52.8万余元，鉴定费4万元。
在河北、北京等长城东段地区，若要用两个字概括长城保护公益诉讼工作的特点，那就是——深化。
刻划者受到“史上最严处罚”
万里长城，金山独秀。
1998年至今，河北省滦平县金山岭长城文物管理处主任郭中兴一直在这儿工作。用滦平县检察院第二检察部主任肖玉芳的话说，这里的每段长城，他闭着眼都走不错。
郭中兴对检察公益诉讼工作从陌生到熟稔，缘起于2020年6月由河北省检察院部署开展的长城保护检察公益诉讼专项活动。而发生在2021年6月的一件事，又让他对这项工作平添了一份亲切感。
2021年6月17日，金山岭长城景区执勤的长城保护员发现，两块墙砖上分别被刻上了“聂某某2021.6.17”“段某某2021.6.17”的清晰字样。保护员报告后，郭中兴当天就通知了肖玉芳。
6月20日，依托《滦平县长城文物保护工作协调协作机制》，由滦平县检察院牵头，与县公安局、县旅游和文化广电局、金山岭长城文物管理处等成员单位召开磋商会议。检察官建议：对刻划长城行为及时、依法查处。
通过疫情安检系统信息比对，结合视频监控，公安机关很快锁定了两名游客的身份：聂某和赵某，一为山东人，一为河北人。经查，6月17日当天，聂某在墙砖上刻划其父母的名字，因聂某力气较小，同行的赵某用随身携带的钥匙串，帮他在两块墙砖上刻了字。
7月30日，金山岭长城文物管理处复函检察机关：公安机关已依法对涉事游客作出行政处罚，赵某被处行政拘留10日，罚款500元；聂某被处罚款200元。此外，管理处还在“案发现场”设立了专门的警示牌，将处罚情况予以公开，用以警示游客文明出游。
此次对长城刻划者的处罚，被媒体称为“史上最严处罚”。
“对破坏长城行为就该零容忍！这次‘最严处罚’的警示作用特别明显。有了检察公益诉讼助力，我们的管理工作更有底气了！”郭中兴说。
肖玉芳还告诉记者，在滦平，“驴友族”对长城的危害也得到了有效遏制。经检察机关监督，当地旅游和文化广电局已将长城分区划段，由长城保护员进行日常巡查，对擅自攀爬未开发段落长城的行为及时制止并处罚；同时完善监控设施，做到监控“24小时全覆盖”“无死角保护”。
“驴友族”的困扰，在北京的一些长城段也司空见惯。
2019年10月，为落实北京市昌平区检察院的检察建议，该区文化和旅游局启动长城遗址出入口视频监控项目、增设警示标识、加强重要点段值守，切实履行文物保护责任；
同年12月，北京市怀柔区文化和旅游局根据检察机关的建议，及时清除了危害箭扣段长城安全的设施、设备，消除人为安全隐患，杜绝攀爬者对箭扣长城的人为破坏……
“首例”是这样炼成的
“依法判令被告公司立即停止侵害、修复环境或承担修复费用、赔偿生态功能损失费、在国家级媒体上向社会公众道歉……”
2021年9月29日，由河北省保定市检察院提起的全国首例长城保护民事公益诉讼案，在保定市中级法院公开开庭审理并当庭宣判，检察机关的5项诉讼请求全部得到支持。
2020年11月，国家文物局发布《第一批国家级长城重要点段名单》，明长城紫荆关段名列其中。2021年3月24日，河北省检察院在长城保护专项活动中联合省文物局在这里实地踏勘时，发现一家石料加工企业建在长城保护范围及建设控制地带内，遂将该线索移交保定市检察院办理。4月2日，保定市检察院决定立案调查。
经查，该石料加工企业未依法办理审批手续，2014年开始建设，违法占用林地和长城文物保护范围及建设控制地带，厂房面积约8014平方米，地面空化面积达24473平方米，对长城遗迹以及周边生态环境造成了严重破坏。随后，保定市检察院通过媒体发布公告。6月23日，该院向保定市中级法院提起民事公益诉讼。
“把大量工作做在庭前，对每个环节反复细致打磨，是本案得以成功办理的关键。”赵昊宏对记者说。
——通过卫星遥感技术调查取证，调取涉案区域不同时间点的卫星遥感影像图，呈现涉案区域受损过程；
——邀请河北地质大学长城研究院专家进行充分咨询论证，出具专家意见；
——委托江西求实司法鉴定中心对损害后果及修复费用进行鉴定。
易县检察院第二检察部主任赵宝德，被赵昊宏戏称为本案办理的“第一功臣”：被赵宝德细致执着的工作态度感染，专家出具意见的费用打了对折，鉴定机构也按最低标准收取鉴定费……
鉴于涉案石料加工企业发生过股权变更，为保证案件的可执行性，检察官还与企业现任负责人反复沟通。
“事实上，厂房拆除工作在开庭前就开始进行了，截至9月24日，涉案厂房及相关附属建筑已经基本拆除完毕。”赵宝德说。
“首例”出现在河北，并不奇怪。
2020年6月，河北省检察院部署开展长城保护检察公益诉讼专项活动，由检察长丁顺生亲自挂帅，担任专项活动领导小组组长。
2019年以来，河北省检察机关已办理长城保护领域公益诉讼案172件，其中发出检察建议100件，磋商办理71件，另外一件，就是这个“首例”。
长城保护宣传“入驻”农村大喇叭
榆木岭长城，位于河北省迁西县城东北50公里处，是京津地区知名的旅游打卡地。每逢春秋季节，长城脚下的榆木岭村每天都会迎来数千名游客。
2019年12月20日，迁西县检察院收到最高人民检察院交办的案件线索：榆木岭长城存在登山阶梯破坏城墙问题。
该院立案后查明，当地在榆木岭长城保护范围内修建的登山步道危及长城安全。2020年1月，该院向当地镇政府、县文化广电和旅游局发送检察建议并跟进监督。通过多次与镇政府、县文化广电和旅游局、施工单位、榆木岭村委会进行磋商，最终形成了依法拆除、恢复原状的会议纪要。2020年10月，相关部门按照要求整改到位，并通过了县文化广电和旅游局的验收。
中间虽有疫情耽搁，办案过程还算顺利，可迁西县检察院第二检察部主任蔡玉玫的心里还是不踏实。进村调查时，村民们的困惑让她印象深刻：这条步道是当地扶持村级集体经济发展试点村的政府财政补贴建设项目，建成后，对散步的村民、摄影的游客都很方便，是个好项目啊，为啥一定要拆呢？
要让办案过程同时成为法治宣传的过程！为此，蔡玉玫和同事们一次次来到榆木岭村，大家打着旗子，拉着横幅，在集市上向村民发送宣传材料。
“蔡检察官还通过村里的大喇叭，反复给全村讲文物保护法、《长城保护条例》呢！”长城保护员刘晓强说。
谈到步道拆除过程，刘晓强记忆犹新：“当时是我组织村民一块一块拆的。为避免损坏长城墙体，乡亲们推着小车，一趟一趟把拆下的路基运下了山。”
一个“好项目”，因为违反了法律的强制性规定、威胁到长城安全，最后落了如此结局，此事让村民们深受震动，对文物保护的重要性也加深了理解。
这个道理，要让更多的人认知、认同。
“跟检察官一起登长城。”2021年5月，《河北省长城保护条例》实施前夕，人民网、《检察日报》、《河北日报》、河北广播电视台等十多家媒体记者组成采访团，跟随检察官实地踏查长城，采访长城保护检察公益诉讼开展情况。
如今，随着这项工作走向纵深，在河北、在长城沿线、在全国，文保普法和公益诉讼检察宣传正在由点及面，遍地开花……
●小贴士
检察公益诉讼案件线索来源
控告、举报；在办案中发现；在行政执法信息共享平台上发现；国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交；新闻媒体、社会舆论等反映；其他
行政公益诉讼
经调查，检察机关认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，向行政机关提出检察建议；行政机关经检察建议督促仍未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关依法提起行政公益诉讼
民事公益诉讼
经调查，检察机关认为社会公共利益受到损害，存在违法行为的，在具有全国影响的媒体发布公告，告知适格主体向法院提起诉讼。公告期满，社会公共利益仍然处于受损害状态，且存在无人起诉等情形的，依法提起民事公益诉讼
“爱之，能勿劳乎？”
——检察公益诉讼助力长城保护系列报道采访札记
系列采访虽已结束，一幅幅具象的长城片段犹然常在眼前浮现——
在河西，挺拔笔直的夯土长城古朴雄浑，但墙体和烽堡上，农牧民为通行或避雨开挖的洞穴也时常出现；
在陕北，有气势恢弘的“万里长城第一台”镇北台，也有普通人难以辨识的秦代墩台、因地基损毁而塌掉一半的明代敌楼；
在河北，有逶迤壮丽的金山岭等长城“名段”，而随处可见的信手涂鸦则令人蹙眉……
作为世界上体量、规模最大的线性文化遗产，万里长城亟需保护，而保护中的一些问题也发人深思。
如果我们把沿线农牧民生活、生产对长城的干扰称为“传统型破坏”，那么，当地群众与长城已亲密相伴了千百年，我们制止、处罚和修复此类破坏，如何在强化“保护距离”的同时，又能让人与长城更加和谐地共生？这显然是个复杂、细腻而又很带人情味儿的工作。
面对工矿、基建等“现代型破坏”，长城显得尤为脆弱。这时候，为确保有关法律法规的明确规定不打折扣地落地落实，就需要保护工作拿出足够的刚性来。
游客、驴友们对长城的不当侵扰，往往颇具“后现代色彩”。对于这些行为人，如何双管齐下，将宣传教育和惩治有机结合，也考验着长城保护者的力量、智慧和耐心。
记者看到，上面三种类型的破坏，都在检察公益诉讼工作中有鲜明体现。长城沿线的检察官们，充分发挥政治智慧、法律智慧、检察智慧，坚决秉持双赢多赢共赢理念，在长城保护领域填写了一份不俗的答卷——
勤勤恳恳的努力：公益诉讼案件的办理，除了常规的法律程序操作，往往还得进行大量勘验取证、档案查询、评估鉴定等调查核实工作，更需要加强与有关部门沟通协调，获取理解、认可和支持，形成治理合力。
实实在在的成绩：大到违建工矿的治理，小到鸡栏羊圈的拆除，长城保护检察公益诉讼案件，一案有一案之结果，办案成效就摆在这儿，看得见、摸得着。
真真正正的合力：检察公益诉讼是督促之诉，也是协同之诉。如今，长城沿线的文保等行政部门，对检察公益诉讼早已迈过了从陌生到熟悉的门槛。检察官的参与让他们看到了真实的助力，增强了更好保护长城的信心。
近年来，随着长城保护越来越受中央重视和社会各界关注，越来越多的力量正在加速汇入这项宏伟事业。这里面，检察公益诉讼作为新来者，为这个“朋友圈”注入了一股新鲜活力：它是一台助推器，以司法的力量，快速推动解决了一些久拖的难题。如内蒙古自治区赤峰市元宝山区检察院的介入，让涉诉十几年的违建通信基站几个月内就得以拆除。它还是一种催化剂，让“小伙伴们”合作更加融洽，从而迸发出更大的文保能量。如甘肃省检察院的检察建议，顺利促成了武威、定西等地长城保护体系快速“升级”。检察公益诉讼能产生如此这般的“理化效应”，一在其独特的制度优势，二是因为长城的魅力，大家都爱它，就不可能不欢迎一切守护它的力量。几个月的耳濡目染让记者相信，在助力长城保护这片领域，检察公益诉讼工作大有可为。
当然，随着工作的深入，一些制约性因素也正引起检察人的思考。例如，怎样强化人员和技术、机制等保障，让这项办案成本高、难度大的工作不但能“短促突击式”发力，还能走向长期化、常态化；又如，如何推动立法完善，让这项工作有更明确、清晰、权威的法律依据，等等。
采访中记者还看到，除了行政、司法等机关，研究院、保护中心、高校等组织，在民间，长城保护的力量也在逐渐成长和汇聚。如陕北榆林的长城保护志愿者协会，多年来一直致力于志愿活动的发动和组织；如腾讯公司，正在发挥其自身优势，致力于点燃青少年心中的长城情怀、为长城修复提供数字技术支持等工作……
古人云：“爱之，能勿劳乎？”保护长城，是一种力量凝聚，更是一种精神凝聚。
期待检察公益诉讼在此伟业中再接再厉、行稳致远。
